新規(guī)的目的是加大國資對(duì)科技企業(yè)的投資力度，完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)，挑戰(zhàn)是如何落地執(zhí)行。
文｜《財(cái)經(jīng)》記者 劉以秦 研究員 鄭可書
編輯｜謝麗容
今年以來，國務(wù)院辦公廳以及多個(gè)地方政府陸續(xù)出臺(tái)新的國資管理新規(guī)。新規(guī)的重點(diǎn)均在于完善基金考核、容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制。
《財(cái)經(jīng)》整理了11個(gè)地方政府以及國務(wù)院辦公廳的新規(guī)，新規(guī)目的一致：通過優(yōu)化國資基金的管理，加大對(duì)于科技型企業(yè)的投資力度，進(jìn)一步完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)。
最新一次發(fā)布是今年9月，湖北省國資委出臺(tái)《國有企業(yè)容錯(cuò)免責(zé)事項(xiàng)清單》，《清單》明確在強(qiáng)化國有企業(yè)戰(zhàn)略保障功能、防范化解區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)中，在處理歷史遺留問題中，以及在處理盤活低效閑置“三資”、推進(jìn)國有企業(yè)改革發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)中，在特定情形下造成國有資產(chǎn)損失或其他不良后果的，可以予以免責(zé)。
廣東省今年7月出臺(tái)的科技創(chuàng)新條例中也提到，“省人民政府科技、財(cái)政、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理等部門對(duì)國有天使投資基金、創(chuàng)業(yè)投資基金的投資期和退出期設(shè)置不同考核指標(biāo)，綜合評(píng)價(jià)基金整體運(yùn)營效果，不以國有資本保值增值作為主要考核指標(biāo)?！痹摋l例將于2024年10月1日施行。
有某地不愿具名的國資投資人此前告訴《財(cái)經(jīng)》，去年年底時(shí)，不少國資都因?yàn)橥顿Y回報(bào)問題被問責(zé)。投資回報(bào)對(duì)于不少國資背景基金來說是一個(gè)難題。一是因?yàn)槿嗣駧呕鸫蠖嘀芷谑瞧吣?，意味著投資一個(gè)項(xiàng)目五年就需要進(jìn)入退出流程。而不少科技型企業(yè)并不能在五年內(nèi)上市或被并購。另外，科技型企業(yè)的估值增長和自身業(yè)務(wù)情況以及市場(chǎng)波動(dòng)密切相關(guān)，“企業(yè)預(yù)期的收入情況很有可能實(shí)現(xiàn)不了，就會(huì)導(dǎo)致估值沒有增長甚至下滑，基金也就沒有賬面回報(bào)”。另外，對(duì)于如何計(jì)算回報(bào)，不同的審計(jì)部門有不同的計(jì)算方式。
對(duì)于市場(chǎng)化基金來說，如果一期基金回報(bào)不理想，影響并不大。而國資基金則會(huì)面臨是否存在“國有資產(chǎn)流失”等問題，投資負(fù)責(zé)人也會(huì)因此變得更謹(jǐn)慎。連帶的影響是，投資條款越來越“苛刻”，強(qiáng)制回購、對(duì)賭等條款越來越普遍，這會(huì)直接影響創(chuàng)新型公司的發(fā)展目標(biāo)。
多地陸續(xù)出臺(tái)的容錯(cuò)免責(zé)新規(guī)的目的正是解決這一問題，給投資人“松綁”。其中有很多實(shí)質(zhì)性的條款，包括延長基金周期，提高虧損容忍率等。例如，廣州開發(fā)區(qū)、深圳市和成都高新區(qū)印發(fā)的新規(guī)提到，子基金的存續(xù)原則上不超過十年。
四川、安徽、深圳等地都提出了不同程度的容錯(cuò)率。其中，成都高新區(qū)還針對(duì)種子、天使、創(chuàng)投、產(chǎn)投、并購基金等不同階段、不同類別的基金設(shè)置了20%-80%不等的容虧率。
國務(wù)院國資委數(shù)據(jù)顯示，截至今年7月，中央企業(yè)共管理了126只創(chuàng)投基金，認(rèn)繳規(guī)模529億元，已投資金額313億元，主要投向了先進(jìn)制造、能源、電子信息等領(lǐng)域。據(jù)中國投資協(xié)會(huì)股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資專業(yè)委員會(huì)2023年公布的對(duì)109家國有創(chuàng)投機(jī)構(gòu)和政府引導(dǎo)基金的調(diào)查，61.47%的機(jī)構(gòu)建立了容錯(cuò)機(jī)制，較2020年增長9個(gè)百分點(diǎn)。
一、多地出臺(tái)新規(guī)
2024年6月19日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資高質(zhì)量發(fā)展的若干政策措施》，也被稱為“創(chuàng)投十七條”，其中提到，要優(yōu)化政府出資的創(chuàng)業(yè)投資基金管理，改革完善基金考核、容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制，健全績效評(píng)價(jià)制度。系統(tǒng)研究解決政府出資的創(chuàng)業(yè)投資基金集中到期退出問題。要健全符合創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律的國資創(chuàng)業(yè)投資管理體制和盡職合規(guī)責(zé)任豁免機(jī)制，探索對(duì)國資創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)按照整個(gè)基金生命周期進(jìn)行考核。
在北上廣深之外，安徽和四川的國資創(chuàng)投表現(xiàn)活躍，這兩個(gè)省份也相對(duì)更早就提出了要對(duì)國資容錯(cuò)免責(zé)。
2023年12月安徽省人民政府印發(fā)《支持風(fēng)險(xiǎn)投資創(chuàng)業(yè)投資高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，提出要優(yōu)化政府基金管理機(jī)制，對(duì)省級(jí)政府性股權(quán)投資基金參股的風(fēng)投創(chuàng)投子基金存續(xù)期，放寬至不超過15年，可按照子基金實(shí)繳金額撥付管理費(fèi)。
新規(guī)還提出，應(yīng)合理設(shè)定省級(jí)政府性股權(quán)投資基金參股的風(fēng)投創(chuàng)投子基金投資風(fēng)險(xiǎn)容忍度，按照天使投資基金、風(fēng)險(xiǎn)投資基金最高分別為80%和40%的投資損失允許率，對(duì)子基金整體收益進(jìn)行績效評(píng)價(jià)、審計(jì)評(píng)估（責(zé)任單位：省財(cái)政廳、省地方金融監(jiān)管局，配合單位：省審計(jì)廳）。
2023年9月，安徽合肥市出臺(tái)《合肥市天使投資基金管理辦法》，其中提到，建立天使投資基金風(fēng)險(xiǎn)容忍機(jī)制，允許基金出現(xiàn)最高不超過40%的虧損。超出部分，以基金管理機(jī)構(gòu)所分得的獎(jiǎng)勵(lì)資金為限進(jìn)行彌補(bǔ)。
2024年6月—7月，成都市高新區(qū)發(fā)布天使投資子基金申報(bào)指南和全生命周期資本支持服務(wù)體系，對(duì)各類投資基金明確了虧損容忍的尺度，種子、天使、創(chuàng)投、產(chǎn)投、并購基金等政策性基金的容虧率從80%到30%進(jìn)行設(shè)置，市場(chǎng)化基金的容虧率設(shè)置為20%。并提出子基金存續(xù)期限原則上不超過十年。
在免責(zé)方面，四川瀘州市早在2022年就提出了新規(guī)定。2022年10月，瀘州市國資委發(fā)布《瀘州市屬國有企業(yè)經(jīng)營投資容錯(cuò)免責(zé)試行辦法》，其中明確了國資在投資方面造成經(jīng)濟(jì)損失或其他不良后果時(shí)，如果同時(shí)具備四項(xiàng)條件，原則上予以免責(zé)。
四項(xiàng)條件分別是：
1.嚴(yán)格遵守國家政策、法律法規(guī)、規(guī)章制度、黨內(nèi)法規(guī)等要求，沒有違反或規(guī)避有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定。
2.嚴(yán)格履行了通常情況下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的高度謹(jǐn)慎、充分注意、合理判斷、認(rèn)真審核等勤勉盡責(zé)義務(wù)。
3.嚴(yán)格執(zhí)行了“三重一大”決策制度、民主決策程序、重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告制度等規(guī)定。
4.沒有違反廉潔從業(yè)規(guī)定，不存在以權(quán)謀私，為自己或他人謀取不正當(dāng)利益的行為。
北京是中國創(chuàng)投最活躍的城市，北京東城區(qū)也在今年5月發(fā)布了《東城區(qū)政府投資引導(dǎo)基金管理辦法（征求意見稿）。其中提到，相關(guān)部門及引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)工作人員履行職責(zé)過程中，符合以下情形的，依法依規(guī)依紀(jì)免予責(zé)任追究：
1.法律法規(guī)、黨紀(jì)黨規(guī)和相關(guān)制度未明令禁止，或者雖未明確規(guī)定但符合中央決策部署和全市工作要求；
2. 基金投資符合中央和市區(qū)對(duì)政府投資引導(dǎo)基金的重點(diǎn)支持方向和要求，以及符合國家產(chǎn)業(yè)政策、市區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展需要；
3. 經(jīng)過充分論證和盡職調(diào)查評(píng)估，并按照實(shí)際情況履行投資決策程序，不存在違反相關(guān)制度和業(yè)務(wù)流程的情形；
4. 按照法律法規(guī)和行業(yè)監(jiān)管要求，建立了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度并有效執(zhí)行；
5. 沒有為自己、他人或其他組織謀取不當(dāng)利益、中飽私囊，沒有明知故犯或與其他組織或個(gè)人惡意串通損害國家利益、公共利益和他人正當(dāng)利益；
6. 對(duì)探索創(chuàng)新、先行先試中非主觀故意造成的損失，積極履職盡責(zé)，采取合理方式主動(dòng)及時(shí)止損減損，以消除不良影響或有效阻止危害結(jié)果擴(kuò)大。
二、落地執(zhí)行是挑戰(zhàn)
去年4月，全國社會(huì)保障基金理事會(huì)原副理事長王忠民曾表示，對(duì)國資管理機(jī)構(gòu)來說，如果直投了100個(gè)項(xiàng)目，其中99個(gè)都成功了，但是有一個(gè)項(xiàng)目投資失敗了，就需要為此承擔(dān)責(zé)任。哪怕不是投資失敗，而是項(xiàng)目稍微有點(diǎn)財(cái)務(wù)記錄的瑕疵，國資管理機(jī)構(gòu)都需要承擔(dān)責(zé)任。這導(dǎo)致國資管理機(jī)構(gòu)在做股權(quán)投資時(shí)，容易出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)厭惡行為。
前述國資投資人提到，去年年底的問責(zé)主要原因在于不少國資給被投企業(yè)設(shè)立了不少條款，除了回報(bào)，還包括短期的利潤和收入等。但不少企業(yè)沒有完成預(yù)期的收入和利潤。“初創(chuàng)公司在早期業(yè)績不穩(wěn)定很正常，前一年盈利后一年虧損的情況很常見，但對(duì)于國資來說，就會(huì)有風(fēng)控問題?！?/span>
中國的風(fēng)險(xiǎn)投資最早源于美國，回購、業(yè)績對(duì)賭、上市對(duì)賭等條款最早也是美元基金開創(chuàng)的。啟明創(chuàng)投創(chuàng)始主管合伙人鄺子平今年8月撰文提到，美元基金創(chuàng)立的這些條款在硅谷很少被使用，一是因?yàn)橐话阌歇?dú)立判斷能力的投資人都比較“鄙視”業(yè)績對(duì)賭，他們認(rèn)為自己有足夠的判斷能力。二是因?yàn)橐坏?duì)賭，創(chuàng)始人和投資人會(huì)同床異夢(mèng)，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)賭協(xié)議的指標(biāo)，管理層可能會(huì)犧牲其他更重要的目標(biāo)。但過去十年，這些條款在人民幣基金里越來越普遍，甚至被一些基金濫用。
多位投資人告訴《財(cái)經(jīng)》，過去幾年，部分國資投資人處在一個(gè)相對(duì)矛盾的環(huán)境里。一方面，國資需要投資布局重點(diǎn)領(lǐng)域，但實(shí)際投資很難被計(jì)劃，很多時(shí)候是“硬著頭皮投”。另一方面，來自不同部門的審查、巡視壓力很大，強(qiáng)制要求投資的回報(bào)率，但符合政策要求的不少科技型創(chuàng)業(yè)企業(yè)，很難在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)回報(bào)。
國資為了應(yīng)對(duì)回報(bào)壓力，通常會(huì)選擇強(qiáng)制執(zhí)行條款甚至起訴。前述投資人提到，這種做法其實(shí)大概率也拿不回投資，主要是為了“有所交代”。
多地陸續(xù)出臺(tái)的容錯(cuò)免責(zé)新規(guī)是否能夠緩解類似情況，部分投資人持積極態(tài)度，他們認(rèn)為延長基金期限，提高容虧率等新規(guī)確實(shí)能緩解投資人的壓力。但一些涉及具體執(zhí)行的條款依然不夠清晰，例如回報(bào)率如何計(jì)算，是必須上市并購后計(jì)算直接回報(bào)，還是按照當(dāng)下估值計(jì)算；是按照基金整體回報(bào)計(jì)算，還是按照單期回報(bào)計(jì)算等。
此外，也有投資人擔(dān)心，在新規(guī)下，如果基金仍然出現(xiàn)超出要求的虧損，是否會(huì)面臨更嚴(yán)厲的問責(zé)，“我們可能會(huì)反而更謹(jǐn)慎了”。
今天，國資已經(jīng)成為推動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重要力量，投資和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)都是長周期行為，充足的發(fā)展空間至關(guān)重要。從中央到地方陸續(xù)出臺(tái)的各類相關(guān)政策中能看出國資在不斷探索、調(diào)整策略，發(fā)揮更大價(jià)值。
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